拆解“特朗普貿易政策2.0”-港臺熱話

拆解“特朗普貿易政策2.0”

中國金融四十人論壇 03月 02,2024

2018年3月，時任美國總統特朗普宣布對中國進口商品大規模徵稅，由此掀起中美貿易爭端。六年後，2024年美國總統選舉進入決勝階段，特朗普再次成爲最有可能當選的共和黨總統候選人，其孤立主義、保護主義貿易政策再度引發廣泛關注。

整體而言，特朗普及其顧問團隊正在酝釀一項“三管齊下”的“貿易政策2.0”，包含對幾乎所有進入美國的商品徵收10%全面關稅、對來自中國的商品徵收60%統一關稅以及徵收一系列有針對性的關稅等。本文梳理相關國際討論，綜述特朗普貿易政策2.0主要內容，匯總國際研究對於特朗普貿易政策2.0的分析與評價，並展望其合法性及可能後果。

多家國際機構結論顯示，此前特朗普在其總統任期徵收的關稅給美國社會帶來的損失遠多於好處。此次提出的新關稅战略，若付諸實施，將進一步損害美國消費者和企業利益，打擊美國經濟並威脅就業，實質上將損害而不是增加財政收入，實施成本將遠高於上一輪——有研究測算，關稅翻倍的情況下，其給美國自身帶來的損失將翻至四倍；同時還將疏遠美國貿易夥伴、打擊全球貿易體系、引發全球貿易爭端，造成全球經濟的更大混亂。此外，這一政策主張尚面臨緊迫的法律挑战，可能難以得到美國最高法院的支持。

* 本文觀點僅供了解海外研究動態，不代表中國金融四十人論壇和中國金融四十人研究院意見和立場。

“特朗普貿易政策2.0”引發關注

2023年8月，特朗普接受採訪時表示，如果自己再次當選總統，將對進入美國市場的所有商品徵收10%的“普遍基准關稅”（universal baseline tariffs）。

2024年1月，《華盛頓郵報》引述多位知情人士透露，特朗普已經私下與其顧問團隊討論了對所有中國進口商品徵收60%統一關稅的可能性。2月4日，特朗普在接受FOXNews採訪時確認該信息，並表示“可能不止於此”。

總結相關報道來看，特朗普及其顧問團隊正在酝釀一項“三管齊下”的關稅战略[1]：

第一，對幾乎所有進入美國的商品徵收10%全面關稅。這批關稅並非報復性的，它們代表着新的基准水平，設定了外國制造商進入美國市場時的“准入價格”。

第二，對來自中國的商品徵收60%統一關稅。有觀點表示，與10%的關稅不同，這些關稅本質上是懲罰性的。將稅率提高到60%可能成爲美國現代歷史上最大幅度的一次關稅上調。

特朗普還曾對此表示，將更進一步採取“一系列大膽改革，實現在所有關鍵領域徹底消除對中國的依賴”。他將採取的措施包括“一項四年計劃，逐步停止從中國進口所有必需品——從電子產品到鋼鐵再到藥品，並制定新規則，禁止美國公司在中國投資，禁止中國人購买美國資產。”此外，特朗普呼籲取消中國在美國的貿易最惠國待遇。

第三，特朗普還將徵收一系列有針對性的關稅，與其他國家在美國商品進入其市場時對其徵收的“特別稅”相對應。

有觀點表示，特朗普此舉可能着眼於增值稅。這並不是特朗普第一次威脅要對其他國家的增值稅制度進行報復。普遍觀點認爲，增值稅不是貿易壁壘，而是一種對貿易中立的消費稅；但特朗普及其顧問在看待這種機制時，似乎將其誤認爲是一種關稅。

美國政治新聞網（Politico）報道認爲，特朗普宣稱的關稅計劃一旦成爲現實，勢必將會引發全球新一輪貿易摩擦，美國企業和貿易夥伴對此抱有深刻擔憂，盡管其盟國貿易夥伴試圖看到特朗普政策光明的一面。

報道提出，華盛頓的外交官不確定特朗普的關稅言論僅僅是“標志性的咆哮”，還是大選勝利後的政策意圖聲明。也有觀點認爲，這是特朗普典型的“討價還價策略”，企圖利用大規模關稅威脅與其他國家達成貿易協議。

總結來看，一個令人不安的可能性在於，盡管不能確定確切的稅率，但特朗普一旦當選，世界或將面臨更高的整體關稅水平。即使經濟學理論和客觀證據都證明了一味上調關稅會損害人民福祉，但它似乎仍是選舉階段非常有效的政治手段。

特朗普貿易政策2.0分析與評價：誰將爲關稅买單？

三管齊下的“特朗普貿易政策2.0”是否能夠實現特朗普團隊消除貿易逆差、提振美國產業的口號？

盡管很難對新關稅可能產生的後果和影響進行准確評估和預測，但已有多項經濟研究得出結論，此前特朗普在其總統任期徵收的關稅給美國社會造成的損失遠高於它們帶來的好處。

在此背景下，多家機構測算表示，此次提出的更全面的關稅政策勢必將給美國和全球經濟造成巨大混亂，包括但不限於：對於美國而言，削弱自身經濟、損害財政收入、降低公共福祉；對於國際而言，疏遠美國貿易夥伴、打擊全球貿易體系、引發全球貿易爭端。

美國消費者和企業可能會首當其衝地受到與新一輪貿易摩擦的衝擊。美國彼得森國際經濟研究所（PIIE）所長亞當·珀森（Adam Posen）認爲，特朗普的貿易提議“瘋狂而可怕”，這將會讓世界其他主要經濟體認爲美國是不能被信任的貿易夥伴。

珀森提出，盡管懷有促進美國國內生產的愿景，但10%的關稅將損害千萬家依賴進口和出口的美國公司。“如果特朗普政府對從中國進口的商品徵收更高的關稅，美國公司或將失去在中國和許多第三國的大部分市場份額。”

2023年11月美中貿易全國委員會（U.S.-China Business Council）委托牛津經濟研究院（Oxford Economics）所做的報告顯示，終止與中國的永久正常貿易關系將給美國帶來約1.6萬億美元的經濟損失，並使美國失去超過70萬個工作崗位[2]。

1. 損害美國消費者和企業利益，打擊美國經濟

美國稅收基金會（The Tax Foundation）提出，對進入美國市場的所有商品徵收10%關稅非但不會促進國內生產，反而將會通過不同渠道損害美國經濟：一是通過提高價格，二是通過貨幣升值[3]。

一方面，從經濟學的基本概念來看，徵收普遍關稅相當於以提高價格的形式將增稅轉嫁給消費者，而且負擔會更大程度地落在較窮的人身上，因爲他們的收入中用於購买商品的比例更高。

更高的關稅還意味着，需要從國外購买投入品的生產商將需要支付更高的成本，因此其產品在全球市場上的競爭力或將走弱，可能最終給美國制造業帶來下行壓力。

具體而言，所有美國關稅均由美國進口商直接支付。但事實上，關稅侵蝕進口商利潤，沒有進口商愿意自行承擔這一成本，美國國內供應鏈中的批發商或分銷商也不愿意承擔。因此，這個鏈條中的每一環節都傾向於在可能的範圍內，將額外費用轉嫁給下一環節，直到最終由消費者承擔。

需要注意的是，美國進口的很大一部分是商業投入，此時關稅的影響是增加生產成本。企業投入成本上升可能導致產量下降，並進一步導致利潤和工資下降。

另一方面，提高關稅還會導致本幣升值。盡管美元走強將有助於抵消美國消費者需要承受的價格上漲，但這將使出口商更難將商品銷往海外，結果也將導致企業利潤和工人收入的下降。

美國稅收基金會運用一般均衡模型對10%新關稅的可能影響進行了推算。其結論是，對所有進口商品徵收10%的關稅將使美國經濟規模減少0.7%，並讓50.5萬個工作崗位消失。

更嚴峻的威脅是，世界其他國家可能以切實行動回應特普朗新關稅政策。2022年美國出口總額爲2.1萬億美元，而如果世界其他國家對新關稅做出同樣的報復措施，外國政府將增加約2000億美元的關稅收入。據美國稅收基金會估計，這將使美國GDP進一步減少0.4%，並進一步減少32.2萬個工作崗位。

綜上所述，特朗普提出的10%的關稅加上其他國家相同級別的報復措施可能將使美國經濟縮水1.1%，並威脅超過82.7萬個美國工作崗位。

再看特朗普計劃對中國商品徵收的60%關稅。美國稅收基金會近日發文表示，2022年，美國從中國進口了價值5370億美元的商品，其中一半以上是商業投入——工業用品、材料和資本貨物，這些投入又被美國企業用於生產。從表面上看，假設美國物價水平保持不變，對所有從中國進口的商品徵收60%關稅將使美國政府增加2000多億美元的稅收收入。

但事實上，60%的關稅將阻止兩國貿易，上述稅收影響只是高額關稅總經濟成本的冰山一角。60%的關稅將會導致從中國的進口大幅下降，全球供應鏈更加支離破碎，還會將投資計劃打亂，貿易被迫轉移到第三國。

美國行動論壇（American Action Forum）使用第11版全球貿易分析項目（GTAP）數據庫和可計算的一般均衡模型，模擬了特朗普提議的10%關稅在“遭到報復”和“沒有遭到報復”兩種情景下對經濟的影響。具體如下：

特朗普10%關稅計劃：影響測算

此模型中，數據庫中的可交易商品被分爲了商品部門和服務部門。模型中商品部門的關稅稅率反映美國國際貿易委員會數據網站顯示的當前加權平均關稅率，然後假設現有關稅保持不變，將模型中的關稅稅率提高10%，以此模擬對進口到美國的所有商品徵收10%新關稅的情況。

情形1: 沒有報復措施

假設其他國家沒有通過徵收新關稅進行報復，這是一個極小概率的情況。對所有商品徵收額外10%的關稅將限制美國的商業和貿易流動，將使美國出口減少13.1%（2916億美元）、美國進口減少11.3%（3221億美元）。

根據這一測算，美國商品產出將會增加，表明關稅將實現促進國內制造業發展的目標。然而，服務業將受到損害，美國國內生產總值將減少0.16%，約310億美元。商品部門的贏家多於輸家，平均而言，盡管GDP略有下降，消費者福利將略有提升。

情形2: 面臨報復措施

如果美國對所有商品徵收10%的新關稅，貿易夥伴很可能會對從美國進口的商品徵收報復性關稅。特朗普在其總統任期內提高關稅時，中國、日本、印度和法國等國家都提出了報復性關稅，因此有理由預期各國會對美國額外關稅做出類似的反應。爲模擬這種報復性關稅，該模型將進口到美國的商品的關稅稅率變化作爲其他國家可能實施的報復性關稅率。

在這種情況下，美國GDP將進一步下降0.31%（618億美元）。美國商品部門產出將增長0.53%，但服務業產出將下降0.11%。美國出口將下降17.8%（3963億美元），進口預計下降22.4%（6393億美元）。消費者總體情況將變得更糟，福利水平減少1233億美元。盡管關稅可以在一定程度上擴大美國制造業產出，但勢必損害下遊制造商並抑制約佔美國經濟四分之三的服務業發展，從而抑制美國GDP，損害消費者福利。

2. 提高關稅不等於增加財政收入，背後代價不容小窺

多方觀點表示，盡管特朗普喜歡強調其在擔任總統期間徵收的關稅爲美國國庫增加了幾十億美元財政收入，但事實上他未能全面看待這些收入背後的各方面代價。整體而言，關稅造成的經濟萎縮勢必影響聯邦收入。

美國稅收基金會估計，關稅帶來的無謂損失的增長與關稅增長的平方成正比[4]。即關稅翻倍的情況下，其帶來的損失將達四倍。

舉例來說，如果對所有中國進口商品徵收60%的關稅，是當前平均稅率12%的5倍，那么新關稅的成本將是當前貿易限制的25倍[5]。當前對中國商品徵收的關稅每年給經濟帶來大約600億美元的損失，因此，按特朗普的提議將美國對華關稅提高5倍，其將每年給美國經濟造成約1.5萬億美元的損失。這將嚴重影響聯邦預算。

計算表明，過去特朗普施加的關稅帶來的總收入其實微乎其微：根據美國稅收基金會的數據，特朗普在2018年开始徵收的關稅，按照目前水平的利率，直到2027年的10年內，總共可籌集的資金約爲740億美元。

更進一步來看，將關稅提高5倍並不會使聯邦收入增加5倍，因爲提高關稅會減少進口，不過，即使假設特朗普的關稅確實使收入增加了5倍，這樣的關稅水平在10年時間裏能夠籌集的收入僅爲約3700億美元。與此同時，關稅造成的經濟萎縮將會顯著壓低GDP和聯邦收入。

美國稅收基金會強調，回顧歷史可以發現，2001年，相對溫和的經濟衰退引發的收入下降超過了10%，從2001年的2.03萬億美元下降到2003年的1.78萬億美元。換算成今天的數字，溫和的衰退可能導致收入每年下降超過5000億美元，使任何關稅可能產生的收入相形見絀。

3. 顛覆全球供應鏈，破壞全球自由貿易體系

美國北卡羅來納大學經濟學教授、美國稅務基金會前副主席卡爾·史密斯（Karl W. Smith）認爲，對全球商品徵收關稅必然會招致其他國家的報復行爲，撕裂美國和盟友的關系。大規模關稅還將導致全球供應鏈震蕩，因爲生產商將被迫尋找中國進口的替代來源。

過去幾年，爲應對特朗普在任時對中國施加的關稅，進口商在採購環節轉向了越南和墨西哥等第三方國家。然而，這些進口的大部分內容仍然來自中國。而高達60%的關稅，或將導致任何形式的規避行爲走向失敗[6]。別國潛在的報復行爲，以及貿易摩擦進一步升級的可能性，對供應鏈的擾亂將比疫情帶來的破壞更爲嚴重，並可能引發經濟衰退。

綜合多方觀點來看，除了可以量化的貿易損失，特朗普的貿易政策還將進一步破壞全球自由貿易體系，減緩全球化進程，削弱基於規則的多邊貿易體系。世界貿易組織（WTO）或將再度遭受沉重打擊。

回顧與展望

1. 回顧特朗普貿易政策1.0

對於特朗普在其總統任期內對中國和其他美國貿易夥伴徵收關稅的實際影響，許多專家學者對此均有研究，盡管具體數據不盡相同，但大量研究得出的結論指向一致：“特朗普貿易政策1.0”代價高昂，它是政治上的成功，經濟上的失敗。多項研究發現，特朗普政府开啓並被拜登政府延續的關稅所產生的代價幾乎完全轉嫁給了美國公司和最終消費者。

經濟學家巴勃羅·法伊格爾鮑姆（Pablo Fajgelbaum）、皮內洛皮·戈德堡（Pinelopi Goldberg）、帕特裏克·肯尼迪（Patrick Kennedy）和阿米特·坎德爾瓦爾（Amit Khandelwal）研究了2018年和2019年對來自歐盟和中國的洗衣機、太陽能電池板、鋁、鋼鐵徵收的關稅。研究發現，美國公司和最終消費者承擔了關稅的全部代價，估計美國經濟每年淨損失達160億美元，其中公司和消費者損失超過1140億美元，但相當部分損失被受保護生產者的小額收益和政府的收入收益所抵消[7]。

經濟學家瑪麗·阿米蒂（Mary Amiti）、斯蒂芬·J·雷丁（Stephen J. Redding）和大衛·E·溫斯坦（David E. Weinstein）在研究中採用了不同的方法，也發現關稅幾乎完全轉嫁，而不同產品類型之間存在一些差異。例如，鋼鐵行業在關稅徵收一年後，轉嫁率由初始的100%下降到了50%。外國出口商，主要是歐盟、韓國和日本，在一定程度上降低了鋼鐵價格，但美國公司和消費者支付的價格仍然高於沒有關稅時的價格。

美國國家經濟研究局（NBER）一篇工作論文研究了美國按行業劃分的月度就業數據，發現從2018年开始對外國金屬、洗衣機和一系列中國商品徵收的關稅既沒有增加也沒有降低受影響行業的就業總數。但該論文發現，這些關稅導致其他國家對美國產品徵收報復性關稅，使美國在海外銷售的成本更高，因此關稅對美國的就業產生了負面影響，在農業領域尤其如此[8]。

特朗普政府通過向農民提供財政支持來抵消這些損失，最終在2018年和2019年提供了230億美元補貼。但政府的一項評估發現，這些資金分配不均；在多位經濟學家看來，這些補貼只能部分減輕關稅造成的傷害。

2. 特朗普貿易政策2.0是否可能落地？

特朗普在競選中聲稱的貿易政策2.0能否順利落地？在愿景與落地之間，尚有緊迫的法律挑战。

美國彼得森國際經濟研究所高級研究人員艾倫·沃爾夫（Alan Wolff）表示，《美國憲法》第一條第1款第8項規定：“國會有權……管理與外國的貿易……”。在現實中，由於國會無法時時應對每天新出現的問題，因此需要依賴行政部門——總統以及對總統負責的人事和機構，並對其進行授權。這就提出了一個重要的法律問題：在不違憲的情況下，國會可以下放多少權力？反之，當行政部門認爲有必要執行國會指令時，行政部門可以行使多大的權力？

政治和法律的分離使得立法或法院對加徵關稅提出質疑變得困難。艾倫·沃爾夫認爲，盡管特朗普在上一個總統任期內施加的關稅得以實施和延續，但他此次在競選期間新提議的關稅比上一輪範圍更大、影響更廣，將很難得到最高法院的支持[9]。

而且，最高法院對激進行政行爲的容忍走向耗盡，部分大法官試圖遏制他們所認爲的“行政國家”的膨脹。而特朗普提議的關稅計劃則代表了一個相反的發展方向——一個不受約束的行政部門。

除此之外，還有一個考慮因素：如果援引國家安全，法院往往會給予總統更廣泛的自由度，以在其緊急權力機構的授權下監管商業。特朗普在總統任期內對中國和歐洲、日本等經濟體實施的鋼鐵和鋁進口限制正是聲稱出於國家安全的考慮，這涉及到對國家經濟威脅的有效認定。

此外，特朗普對大多數中國產品徵收的一系列額外關稅則主要基於另一個法律依據——國會在1974年《貿易法》中授予總統的“報復性權力”（retaliatory authority）。雖然沒有證據表明國會曾打算將一種武器交給美國貿易代表或總統，讓數千億美元的貿易額由總統任命的人酌情徵收額外關稅，但行政部門行動法規中也沒有納入任何限制。

艾倫·沃爾夫認爲，考慮到全球關稅對貿易可能產生的極廣泛影響，顯然需要進行適當的憲法平衡。國會應重新審議貿易報復和國家安全相關考慮，將貿易政策調整爲在憲法允許的範圍內。雖然某些有針對性的報復措施可以得到法律支持，但是認爲所有貿易都對美國不公平並以此爲借口設定新的關稅稅率的做法可能不會得到最高法院的認同。

總的來看，對進入美國市場的所有商品徵收10%的“普遍基准關稅”不太可能战勝法律而成爲現實，而對中國商品徵收的60%關稅或許取決於特朗普所使用的理由。