“做比說更重要”，這一點在美國大選等政治事務上可能尤其突出。在“聽膩”了雙方的競選宣言和採訪後，11月至12月我們將迎來一個重要的觀察窗口——新總統將如何組建自己的內閣班子。而當前更加值得關注的，無疑是特朗普的人事擺布。

時間上，預計今年大選結束後，大部分的內閣官員將在11~12月正式被提名，將在2025年2月~4月左右就職。不過，觀察提名就能把握重要脈絡。

重點關注：美國財政部長、貿易代表。特朗普1.0政府的內閣人員動蕩，離職率高，財長姆努欽、貿易代表萊特希澤從2017年上任後，一直堅持到了特朗普任期的最後，助力特朗普推行減稅法案、修改《多德-弗蘭克法案》、對外加關稅。

新一屆財長的人選，將決定明年如何解決“債務上限”問題、如何延續減稅和放松監管，目前約翰·保爾森、斯科特·貝森特的呼聲較高；而貿易代表則決定了未來4年美國關稅的策略和步奏，萊特希澤的意見會很重要。

最後，馬斯克將以何種方式“從政”，科技和政治的結合究竟會產生怎樣的影響？我們認爲，可能性較大的方式是以總統委員會牽頭人或專家的身份來進行工作，和特朗普“各取所需”、“一石二鳥”。經濟層面的影響好壞參半，市場層面利好科技股和數字貨幣。更加復雜之處可能是潛在的利益衝突，尤其在貿易和關稅領域。

一、什么是美國政府的“內閣”？

美國憲法將政府分爲三個分支：1）立法分支，包括國會參、衆議院，議員由選民選舉產生；2）行政分支，由總統領導，行政機構的核心官員由總統提名、參議院表決；3）司法分支，由最高法院領導，大法官也由總統提名、參議院表決。

美國總統所領導的行政機構分三部分：行政辦公室、內閣、獨立機構。

1、總統行政辦公室（Executive Office of President，EOP）：由總統的直屬人員組成，包括白宮辦公廳、國家安全委員會、美國貿易代表辦公室、經濟顧問委員會、管理和預算辦公室、科學和技術政策辦公室、國家藥物管控政策辦公室、環境質量委員會，等等。

2、內閣（Cabinet），包括三部分：副總統+15位行政部門的負責人+內閣級別的其他官員（Cabinet-level officials）。

副總統支持總統工作，並在總統因各種原因不再能夠任職時接任總統職務。副總統也是參議院的議長，在投票50-50平局時進行決定性投票。

國務卿、財政部長、國防部長、司法部長被視爲除了副總統以外“美國內閣最重要的四大職位”，通常也比其他內閣官員更加年長和資深。

總統還會挑選一些關鍵性的其他機構（例如，來自於EOP的機構或獨立機構）作爲“內閣級機構”，其負責人爲“內閣級官員”。“內閣級官員”的設置因總統而異，例如，經濟顧問委員會主席在特朗普時期不是內閣級別，但拜登2021年將其列入內閣級別（如後文圖3）。

3、獨立機構

不屬於總統的內閣、也不屬於總統行政辦公室（EOP）的獨立行政機構，包括環境保護署（EPA）、證券交易委員會（SEC）、國家檔案管理局（NARA）、中央情報局（CIA）、小企業管理署（SBA），等等。

特朗普第一任期的內閣人員動蕩，而拜登任期內閣人員較穩定。

特朗普1.0時期的內閣，15個部長職位中有9個都經歷了中途換人，國務卿在2018年從蒂勒森換成了彭蓬佩奧。“內閣級官員”也變動頻繁。特朗普致力於確保行政體系內的高官與他的政策立場高度一致。

總統對內閣成員的調整和擺布，往往會體現其執政重點的傾向。

對比拜登、特朗普的內閣成員排布（圖3）：

1）特朗普撤銷了經濟顧問委員會主席的“內閣級”地位，該職位通常爲經濟學博士，通過經濟分析爲政策提供建議，而不制定政策本身。

2）特朗普2017年將中央情報局（CIA）局長提拔“入閣”，而拜登在2023年7月才宣布提拔CIA局長“入閣”，因後者在應對俄烏衝突中發揮了重要作用。

3）拜登在2021年首次將科學和技術政策辦公室（OSTP）主任提升爲內閣級別，強調了對科技政策的重視。該職位負責科學和技術政策的制定，是總統的首席科學顧問，且不需要參議院批准。

二、若特朗普勝選，內閣班子的潛在人選

1、重要官員職位的提名和確認時間

除了副總統，白宮幕僚長以外，行政要職的任命需參議院投票同意。參議院通常給予總統極大的尊重，歷史上看，絕大多數內閣提名都順利得到獲批。尤其今年大選，參議院將歸屬於共和黨幾無懸念。

2016年大選日後，特朗普官宣內閣各職位的提名人平均用時4.6周，從大選日至內閣官員最終在參議院通過投票，平均用時14.7周。這一速度比2020年拜登組建內閣更快。預計今年大選結束後，大部分的內閣官員將在11~12月正式被提名，將在2025年2月~4月左右就職。

2、財政部長

2017年特朗普選擇了史蒂文·姆努欽（Steven Mnuchin）擔任財政部長，事實證明，他在人員更替頻繁的特朗普政府中，一直堅持到了最後。姆努欽協助特朗普推動減稅、放松金融監管、加關稅。

如果特朗普當選，2025年勢必將面臨新的債務上限談判、以及針對《2017減稅法案》續期和修改的談判。

對於新一任財政部長人選，預計需要持有與特朗普“高度對齊”的經濟理念：一是支持企業和個人減稅；二是加徵關稅，特朗普近期10月15日接受採訪時表示“關稅是字典裏最美麗的詞”；三是放松企業監管和金融監管。

財長候選人，重點關注約翰·保爾森、斯科特·貝森特。

約翰·保爾森，對衝基金巨頭，億萬富翁，因在2007年做空次級抵押貸款市場而成爲“金融傳奇”。他近期在採訪中表示：明年年底應降息到3%或2.5%左右、支持減稅刺激經濟、哈裏斯的加稅政策將導致經濟衰退和市場崩盤、關稅不會造成通脹。其經濟政策立場和特朗普的經濟愿景基本一致：對內減稅、對外加關稅。

斯科特·貝森特，傑出的投資者和金融專家。貝森特強烈支持特朗普的經濟愿景，並擔任特朗普的經濟顧問。近期採訪中，他對特朗普的美元和關稅政策進行辯護，表示特朗普不會採取削弱美元地位的政策；關稅是一種談判策略，不會削減貿易量。

其他可能的財政部長候選人如圖7。

3、美國貿易代表

特朗普的第一個任期，羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）擔任美國貿易代表。他於2017年5月宣誓就職，在人員動蕩的政府中一直擔任該職位至2021年1月20日。

特朗普評價萊特希澤聰明敏銳，充分肯定他在貿易談判中的專業知識和有效性。如果特朗普重返白宮，2025年可能再度提名萊特希澤擔任貿易代表，甚至可能被提名商務部長、經濟顧問、白宮幕僚長等要職。

除了萊特希澤以外，可能被提名貿易代表的候選人有：詹米森·格裏耶、比爾·哈格蒂。格裏耶在特朗普第一任期內就職於貿易代表辦公室，是萊特希澤的得力助手，繼承萊特希澤的政策理念。哈格蒂是老布什政府的資深人士，共和黨建制派，曾任特朗普第一任期的駐日本大使並受好評，在任期內大力推動日美貿易協定和WTO改革，現任田納西州參議員。

4、國務卿

美國國務卿（United States Secretary of State），即內閣的國務部部長，前身爲美國外交部長，負責策定美國政府的外交政策。特朗普第一任期內先後任命了兩位國務卿：蒂勒森（Rex Tillerson）、蓬佩奧（Mike Pompeo）。

蒂勒森，埃克森美孚的前董事長兼CEO，2017年2月出任國務卿。2017年10月蒂勒森和特朗普關系惡化，兩人在伊核、朝核等外交問題上的出現重大分歧，相互抨擊。2018年3月蒂勒森被宣布解僱。

蓬佩奧2017年1月出任中央情報局局長，2018年4月出任國務卿，任職期間是特朗普最忠實的擁護者之一，堅持“美國優先“的原則，與特朗普外交立場保持高度一致。

2025年的國務卿人選備受矚目，將關系到俄烏衝突、北約、以色列等問題的動向。若特朗普贏得大選，蓬佩奧仍將是有力的競爭者，其他可能的競爭者如圖9，圖中列出的潛在候選人除了競爭國務卿以外，也可能競爭國家安全相關的其他高級職位，例如國防部長、中央情報局局長、國家安全顧問等。

5、國防部長

國防部是美國武裝部隊的執行部門，國防部長行駛對軍隊的行使指揮和控制權。特朗普第一任期內，先後任命了3位國防部長：詹姆斯·馬蒂斯（James Mattis）、馬克·埃斯珀（Mark Esper）、克裏斯托弗·米勒（代理部長）（Christopher Miller）。

馬蒂斯2017年1月就職國防部長。2018年12月特朗普宣布美國立即從敘利亞撤軍，馬蒂斯強烈反對無效，因而提交了辭呈。

埃斯珀於2019年7月就職國防部長。2020年11月特朗普宣布解僱埃斯珀，背後原因是埃斯珀與特朗普在美國撤軍阿富汗、敘利亞北部等問題上的顯著分歧。

米勒擔任了約3個月的代理國防部長（2020年11月至2021年1月），有可能在2025年再次被提名。其他潛在的國防部長候選人如圖10。

三、馬斯克“從政”的含義

科技和政治的結合究竟會產生怎樣的影響，這可能是馬斯克公开爲特朗普站台、甚至直接參與選舉，帶給市場最大的疑問之一。而隨着特朗普獲勝的概率越來越大，我們也需要正視和思考這一問題：

馬斯克會以什么樣的形式“從政”？我們認爲，馬斯克不太可能以行政部門主管或者總統顧問的身份入職特朗普政府，前者需要修改法律、程序十分繁瑣，後者也意味着馬斯克可能需要辭去特斯拉和SpaceX等公司的職位。馬斯克更可能是以總統委員會（Presidential Commissions）牽頭人或專家的身份來進行工作：

總統委員會是由美國總統設立的臨時或常設的咨詢小組，專門解決特定的國家問題、提供專家建議或調查某些關注事項。這些委員會由各領域的專家組成，通過研究、收集公衆意見並提供政策建議，幫助總統做出決策。

但是，委員會只能提供建議，但沒有制定政策的權力。因此，即使馬斯克未來可能成立的“政府效率委員會”任職，其能獲得的行政影響力會弱於前兩種方式，但面臨的約束也會更小。

要發揮怎樣的職能？“各取所需”，“一石二鳥”。從特朗普的角度，馬斯克是競選的重要資助人和支持者，而政策上，特朗普也希望通過放松監管、削減政府不必要的支出，來一定程度上達到控制通脹的目的。而從馬斯克的角度而言，政府監管可能是發展未來科技產業最大的阻礙之一，限制監管對於特斯拉、SpaceX以及當前的AI熱潮的發展都是利好。

可能帶來的影響？經濟層面好壞參半，市場層面利好科技股和數字貨幣。經濟層面，從中長期看放松監管會釋放一定的制度紅利，有利於提高經濟增速；但是也會給政府就業帶來直接衝擊（馬斯克以善於裁員出名，2022年收購twitter後，公司僱員由約7500大幅縮減至不到2000人），而值得注意的是，政府就業在新增非農的權重明顯上升。

從市場方面，數字貨幣裏存在着一大批馬斯克的擁蠆，馬斯克的從政會成爲數字貨幣的“興奮劑”；他爲科技和未來產業松綁的目的，基本也是“路人皆知”，其任職對於科技、成長股無疑也將是利好。

當然，另一個受關注的問題是潛在的利益衝突。馬斯克從政、放松監管，有利於科技突破和未來產業，這可能是“明牌”，但是另一方面，如何處理旗下企業的供應鏈和可能出現的貿易關稅之間的問題，就顯得比較微妙。是“兩手抓”，還是“舍車保帥”，這個問題值得重點關注。

風險提示：美國大選進展超預期；美國經濟惡化超預期；特朗普政策理念變化超預期。

注：本文爲民生證券2024年10月27日發布的《特朗普組閣：2.0觀察指南》，分析師：邵翔 裴明楠

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標題：特朗普組閣：2.0觀察指南

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