美國產業政策、保護主義及其對全球貿易體系的影響-港臺熱話

美國產業政策、保護主義及其對全球貿易體系的影響

中國金融四十人論壇 01月 24,2024

拜登政府執政以來，並未扭轉美國在特朗普政府時期的貿易政策，同時採取了以產業政策爲核心的政策組合，現階段美國國內保護主義情緒持續蔓延。

各界對於美國產業政策莫衷一是，批評觀點包括產業政策與反自由貿易措施深度捆綁，勢必將對世界其他國家、全球貿易體系以及經濟發展產生廣泛影響。

此外，當前全球貿易體系面臨多維度的復雜形勢，例如供應鏈格局持續重構、貿易關系與國家安全問題交織、全球民粹主義與極右翼政黨擴權等。

本文試圖總結美國產業政策與貿易政策的全球影響、梳理全球貿易體系面臨的新形勢與新挑战，並就如何恢復全球貿易活力提出建議。

* 本文觀點僅供了解海外研究動態，不代表中國金融四十人論壇和中國金融四十人研究院意見和立場。

美國產業政策與貿易政策

如果說超級全球化進程始於1995年世界貿易組織的成立，那么2018年特朗普政府拋棄美國堅持多年的多邊主義貿易政策，轉而推行單邊主義、保護主義和極端利己主義，則標志着這一進程式微。

拜登政府上台後，並未根本性、整體性扭轉特朗普政府時期的對外貿易政策特別是對華貿易政策，美國國內民粹主義、保護主義情緒與勢力持續蔓延。

當前階段，美國宏觀政策力求應對多重挑战，包括持續對抗通脹、平衡就業市場，同時兼顧促進技術創新、應對氣候變化、加強國家安全，並爲未來的潛在危機和衝擊做好准備。

耶魯大學經濟學與管理學教授、世界銀行前首席經濟學家佩妮洛皮·戈德堡（Pinelopi Goldberg）認爲，爲解決上述問題，拜登政府採取的政策組合以產業政策爲核心，包含兩方面關鍵內容：一是推進公共投資，二是重新推行“購买美國貨”（Buy American）政策，包括採取有利於美國本土企業和工人的融資、貿易與移民政策，同時減少外國商品與人員的跨境流入[1]。

拜登政府相繼推出《芯片和科學法案》、《通脹削減法案》以及《兩黨基礎設施法案》，每一項法案均包括補貼條款、稅收抵免、貸款擔保等標准產業政策工具。

1. 美國兩黨的政策主張

美國進步政策研究所於2023年第三季度圍繞美國民衆的貿易政策立場开展調查並於2023年底公布調查結果。民調結果顯示，29%的受訪者對貿易持積極態度，35%持消極態度，36%態度不明顯。特朗普在2024年總統競選過程中再次提議對所有美國進口商品徵收10%關稅，這一提議在若幹政策選項中最不受歡迎，僅有23%的受訪者表示支持。

美國商務部前副部長、战略與國際研究中心高級顧問威廉·賴因施（William Alan Reinsch）對民調結果分析表示，在共和黨方面，特朗普的影響力顯而易見，共和黨已經成爲保護主義黨派；美國自由派和民主黨人比保守黨人更加支持自由貿易，拜登政府在迎合左翼方面與黨內主流脫節。雖然具體言辭有所不同，拜登的政策立場與特朗普相差不大，預計在2024年大選期間也不會出現明顯變化[2]。

哈佛大學肯尼迪政府學院教授戈登·漢森（Gordon H. Hanson）認爲，無論是特朗普政府的堅定施加關稅還是拜登政府的各項產業政策，都清晰體現了單邊主義已經成爲美國兩黨互相妥協的結果[3]。整體而言，兩屆政府的政策體系沒有本質差別，只是拜登更青睞於“胡蘿卜”，傾向於通過《芯片和科學法案》和《通脹削減法案》等對美國制造業提供補貼；而特朗普則更喜歡“大棒”，多次強調如果繼任總統將對美國進口產品全面加徵關稅。展望未來，兩黨似乎在經貿政策上趨於一致，即使未來出現權力交替，新政府也將擴大而非推翻前任的貿易和產業政策。

2. 如何評價美國產業政策

此前數十年，產業政策在美歐等發達經濟體被視爲禁忌，但近年來，拜登政府陸續推出了多項包含補貼條款、稅收減免等措施在內的產業政策。各界對此褒貶不一。

彼得森國際經濟研究所（PIIE）所長亞當·波森（Adam Posen）認爲，當前美國推行的產業政策正與反自由貿易措施越來越緊密地捆綁在一起，這些措施不僅包括施加關稅，還包括本地含量要求和投資壁壘等。

這樣的產業政策存在明顯缺陷：一方面，當前的產業政策將全球行業競爭視爲零和遊戲，錯誤認爲本國可以創造持久的比較優勢、實現本國企業對於所在行業的持續主導。事實上，這樣的目的往往難以實現，而且可能招致他國報復性措施。另一方面，補貼條款、貿易壁壘和對國內投資的激勵措施，會導致綠色技術等先進技術的傳播呈現碎片化和緩慢化，拖累全球技術革新進程。

PIIE一項相關研究顯示，美國經濟顯著受益於超級全球化進程。自20世紀50年代以來，由於貿易政策自由化以及運輸與通信技術的大幅改善，雙向貿易給美國帶來的平均收益在2022年達到2.6萬億美元，使美國GDP增長10%。美國人民也從對外貿易中獲得大量收益，包括更便宜、更廣泛的產品以及更高的企業效率。

研究結果顯示，全球化的確導致美國部分工人蒙受損失，但近年來特朗普政府與拜登政府通過各種舉措建立貿易壁壘、推行保護主義的行爲只會適得其反，更合理的辦法是爲失業勞工提供更好的社會保障以及通過累進稅制等舉措，確保全球化與科技進步帶來的益處被更廣泛地分享。

戈登·漢森對此認爲，美國政府趨向保護主義和單邊行動是一種在政治上更受歡迎的選擇，但這種選擇說明了政策制定者對於美國工業衰退和全球貿易現實的誤解。美國在制造基本商品方面已經失去了比較優勢，重振實物制造、實施進口限制並非解決該行業就業問題的可行方案。戈登·漢森強調重視服務貿易對於美國經濟的關鍵意義。美國在服務貿易方面保持着巨額順差，未來的大部分就業和出口增長也很可能來自服務業而非制造業。單邊貿易政策並不會將美國制造業恢復到20世紀中葉的輝煌，此外還會動搖美國在過去幾十年裏建立起來的全球聯盟和各項機制。

美國實施產業政策勢必將對世界其他國家、全球貿易體系以及經濟發展產生廣泛而深遠的影響。韓國首爾大學經濟學教授李根（Keun Lee）表示，韓國就是一個典型案例：

爲了從美國產業政策中獲得最大化收益，許多韓國企業調整經營策略、加大在美投資，結果是韓國對美出口大幅增加，但與此同時，韓國部分對華貿易已從巨額順差轉爲逆差，韓國企業在中國市場的參與度持續下降。其中，部分企業實現盈利，也有部分企業面臨虧損。整體而言，在2023年前10個月，韓國出口同比萎縮，GDP增長率將從2022年的2.6%和2021年的4.1%放緩至1.5%左右水平。

李根表示，美國《通脹削減法案》等產業政策及其所體現的保護主義傾向，其影響遠遠超出了對於單個公司的成本、收益增減[4]。與許多其他經濟體一樣，韓國經濟繁榮建立在全球經濟一體化的基礎之上，包括相對自由开放的貿易體系。美國推行產業政策及貿易保護主義將會損害世界經濟，其成本將不成比例地由第三方國家承擔，這些國家面臨更高的生產成本、更多的市場准入限制以及技術和知識流動限制。

加州大學伯克利分校商學院教授、克林頓政府時期白宮經濟顧問委員會主席勞拉·泰森（Laura Tyson）和約翰·茲斯曼（John Zysman）則強調，需要辯證看待產業政策的意義與價值：如果產業政策旨在限制貿易與跨境投資，以保護國內生產商不受外國競爭者的威脅，那么這樣的產業政策就是保護主義或零和政策；如果產業政策旨在促進國內生產而非國外生產，那么它就是優惠政策而不是保護主義[5]。僅由市場邏輯和商業盈利驅動的決策並不能考慮到國家安全問題或承擔氣候變化的經濟、社會和健康相關成本，因此不能指望私營企業提供公共產品或應對能源轉型。

他們認爲，由此來看，美國和其他發達經濟體有必要利用產業政策，在具有战略經濟和地緣政治意義的特定產品和技術的市場上取得重要的槓杆地位。但需注意，雖然擴大市場的產業政策在經濟和地緣政治方面具有說服力，但也必須考慮它的危險性。產業政策可能會受到利益集團和裙帶政治的左右，這種風險在遊說風行的美國尤爲嚴重。同時，多年來採用外包和縮減开支的美國政府也缺乏設計和實施產業政策的行政能力，因此美國政府必須從零开始重建這些能力。

全球貿易體系的新形勢與新挑战

不同於傳統貿易環境，全球貿易體系如今面臨的挑战更加復雜，其發展變革涉及更廣泛的社會行爲和文化規範層面的重大改變。綜合國際智庫及專家學者的多方觀點來看，當前國際貿易體系面臨的新形勢與新挑战包括以下方面：

第一，全球共同問題呼喚全球集體行動，導致貿易體系如今面臨的挑战更加復雜。全球公共問題之中，氣候變化是一個重要方面，而氣候轉型行動不可避免地與貿易規則互相交叉；疫情應對是另一個重要挑战，保障不同發展階段的國家都能獲得醫藥產品與醫療服務涉及全球貿易體系的不斷優化與加強協作。如何動員各國摒棄各自利益、着眼於全球共同目標是一個艱難的課題。

第二，全球產業鏈供應鏈格局持續重構，從以成本、效率爲側重轉向以安全、穩定爲側重，並存在進一步碎片化的風險。近年來，新冠疫情、氣候災害以及地緣政治緊張局勢等因素導致全球企業不同程度地遭受了供應鏈中斷帶來的危機。企業已經意識到要在供應鏈規劃中構建一個非經濟變量，即供應鏈韌性（resilience）。大量企業因此重新進行風險評估，試圖避免依賴於單一來源的供應商。全球供應鏈重塑將是一個漫長且成本高昂的過程。

第三，貿易關系與國家安全問題深度交織。越來越多的觀點將經貿關系問題上升至國家安全層面，不僅涉及出口管控，還涉及投資審查以及進口限制。

即使出於安全考慮，“自給自足”也不現實，由此引出的關鍵難題在於，如何權衡貿易政策中的安全和經濟考量，尤其要考慮到相關風險在不同產品、服務、技術之間存在很大差異。安全方面的擔憂在於，如果過度依賴關鍵產品或單一的投入來源，一旦經貿關系緊張或將引發國家安全風險；經濟方面的擔憂在於，如果中斷國際貿易，或將導致新型產業缺少外部競爭以及成熟產業缺少外部訂單。權衡貿易政策中的安全和經濟考量需要各方就更加審慎的定義問題達成共識。

第四，美國以及許多其他國家都出現了民粹主義擡頭的趨勢，加劇貿易保護和移民限制，兩者都會對自由貿易構成威脅。

恢復全球貿易活力的可行方案

全球貿易體系的發展變革方案沒有一勞永逸的簡單答案。在賴因施看來，有些行動必須始於政府，比如制定有利於應對氣變挑战和突發疫情的貿易政策；有些行動重在私營部門，比如重建供應鏈韌性；還有一些挑战，如民粹主義的崛起，需要各方群體重新思考價值觀並調整優先事項。變革一定是緩慢漸進的，保持耐心至關重要。綜合來看，可行的行動方案包含以下方面。

第一，修復多邊主義破裂的根基。美國曾在創建基於規則的貿易體系的過程中發揮重要作用，但最近幾年美國政府的態度發生轉向。基於規則的貿易體系讓美國企業在許多方面受益，包括協助美國企業進入外國市場、提供爭端解決方案等，但其最大的影響還是爲貿易商和投資者提供了確定性。如果有基於規則又能夠執行的爭端解決機制，那么企業就會對走向世界充滿信心，這既有利於企業尋求發展也有利於國家經濟增長。

近年來，美國貿易政策動搖了基於規則的貿易體系的根基，世界貿易組織因此遭受沉重打擊，世界經貿穩定也因此受到威脅。重拾多邊主義、維護基於規則的貿易體系是促進全球貿易和經濟增長的必要因素。

第二，建立諸邊主義合作聯盟。賴因施認爲，諸邊主義聯盟與多邊主義機制並不矛盾。普遍而言，多邊協議只有在主要涉及關稅設定、參與方相對較少、小國傾向於追隨大國的時候，才較容易達成；而當前階段，協議談判已經日趨復雜，涉及的參與方越來越多，發展中國家也更加堅定地追求自身利益與自身訴求。

2022年6月1在瑞士日內瓦舉行的世界貿易組織第12屆部長級會議達成了近十年來首個新的多邊協定——《漁業補貼協定》，其達成過程中的艱難談判讓人們看到，要讓發展水平迥異的不同國家拋开自身利益、共謀集體利益是極其困難的。因此，一個可行的方案是諸邊主義（plurilateralism）——號召那些愿意遵循更強有力規則的國家建立“志同道合”的自愿合作聯盟。這雖然是退而求其次的做法，但仍舊能夠促進基於規則的體系建設。

美國外交關系委員會主席、美國前貿易代表邁克爾·弗羅曼（Michael Froman）認爲，在多邊協議缺乏共識的情況下，諸邊主義很可能是推進重要貿易問題的最有希望的方式[6]。從《全面與進步跨太平洋夥伴關系協定》（CPTPP）到《美國-墨西哥-加拿大協定》（USMCA)，近年達成的一系列貿易協議都是諸邊主義的重要範例。

PIIE高級研究員查德·鮑恩（Chad Bown）和非常駐高級研究員金柏莉·克勞辛（Kimberly Clauding）建議，中國、美國和歐盟可將氣候危機作爲政治契機，重回談判桌商討新的諸邊協定，以促進在更廣泛議題上採取聯合行動[7]。一方面，諸邊協定有助於確定三方所能實現的最有意義的氣候目標；另一方面，這一協定可以推動解決三方在貿易方面的首要關切。

第三，多方面制定貿易便利化措施。2015年達成的《貿易便利化協定》是一個意義重大的裏程碑。進出口活動需要至少與兩國政府、兩方海關機構打交道，《貿易便利化協定》的目標就是讓這一過程更加簡便，其生效和實施對成員口岸基礎設施、管理方式以及口岸管理部門之間的協同等方面提出了更高的要求。特別地，發達國家應採取更多措施協助其他國家實施貿易便利化協定，具體措施包括提供財政支持等。此外，各國政府應充分認識貿易帶來的收益，摒棄政治考量、消除官僚主義障礙，切實爲貿易發展提供支持。

第四，向公衆普及貿易的重要性。近年來貿易方面的輿論體現了人們對貿易認知的失調。在美國，盡管有許多人支持貿易和貿易協定，但他們同時認爲貿易會加劇國內失業問題，且不會降低商品價格。因此，向公衆普及正確的貿易知識十分必要。企業層面，可以向其員工展示自身工作與貿易的關系；政府層面，可以宣傳雙向貿易對於國家經濟的提振效果。

第五，擺脫民粹主義。抵制民粹主義不僅是一個貿易問題解決方案，更是解決廣泛的社會問題的必要行動。美國巴布森學院（Babson College）經濟學教授肯特·瓊斯（Kent Jones）認爲，阻止民粹主義對於貿易規則的侵蝕，首先要從解決保護主義壓力的傳統藥方开始，例如改革稅收和其他法律法規以增加勞動力流動性，將資源轉移給失業工人，增加再培訓機會。從美國來看，1934年的《互惠貿易協定法》將貿易政策權力從國會下放給了行政部門，這種安排削弱了國會對於總統權利的制衡作用，導致特朗普政府可以在沒有監督的情況下自由地推行關稅政策。因此，美國還需重新平衡對貿易的立法和行政控制[8]。