“退平台”，影響如何？-港臺熱話

“退平台”，影響如何？

業談債市 08月 02,2024

主要觀點

“退平台”是一般指企業退出政府融資平台，主要是出於和政府融資職能劃清界限，目的是響應監管部門對政府融資平台的化債監管政策，同時也避免受到融資平台名單的發債限制。

與退平台伴生的是融資平台名單，最早的城投平台名單可追溯至2010年，隨着監管思路的調整以及城投債務的演化，後續出現了多個城投名單。2008年我國實施4萬億經濟刺激計劃後，中央出資1.2萬億，地方需配套2.8萬億，地方政府無法獨立舉債的情況下，城投平台大量融資，地方隱性債務激增。爲了加強地方政府債務管控，2010年，（原）銀監會最早建立城投名單並季度更新，“名單制”管理逐漸形成。2012年，財政部开發並推廣地方債務性債務管理系統，此後財政體系成爲城投債務管控的主體。2018年，十年隱債化解开啓，“隱債名單”建立。此後（原）銀監會融資平台名單的使用減少，重點使用財政部口徑的融資平台名單。2023年7月，“一攬子化債方案”提出，城投融資受名單制管理。

有名單制管理，則有“退平台”之舉。從“名單制”管理开始，陸續有城投公司“退平台”以免受融資限制，此後城投名單持續更新迭代，多種“退平台”表述隨之產生。在早期，多家城投公司的“退平台”具體表述中直接說明退出（原）銀監會的平台名單，也有企業的表述中包含財政部的名單或審計署的名單，近兩年“退平台”表述則較少提及具體名單，多以“退出政府融資平台”、“不再承擔政府融資職能”等作爲說明。

“退平台”有何特徵？2023年8月至2024年7月30日，共有165家企業發出“退平台”公告，時間分布上，“退平台”集中在2023年8月-2024年1月，2024年以來數量明顯減少，2024年6月數量相對較多。區域分布上，江蘇省“退平台”超100家，重慶在5月、6月集中退平台。主體類型上，“退平台”多爲不發債主體，發債主體僅11家。表述上，一類的表述中明確提到退出政府融資平台，另一類未提出退平台，通常爲“不再承擔政府融資職能”。

本輪化債過程中，“退平台”的同時，還衍生出市場化經營主體。“退平台”宣告平台不再承擔政府融資職能，但並不意味着可以突破融資限制，因此本輪化債中衍生出市場化經營主體。市場化經營主體是地方融資平台響應新一輪化債政策的措施，指向市場化轉型的城投企業，從2023年10月才开始出現。“退平台”聚焦於存量債務的化解，而市場化經營主體則強調新增，在募集說明書中聲明，旨在滿足新增債券融資的要求。

市場化經營主體有何特徵？自2023年8月4日至2024年7月30日，市場化經營主體共有293家，2023年12月-2024年4月較爲集中。從評級分布上，AA+爲主，佔比達57%，AA級佔比23%，AAA級佔比20%。行政級別上，地市級和區縣級爲主，地市級主體佔比達59%，區縣級主體超過20%，園區佔比14%。區域分布上，山東、浙江、江蘇數量最多，都在40-50家。

“退平台”和宣布市場化經營的目的都在於響應政策號召，以及拓寬融資渠道，而實際上債券資金用途突破“借新還舊”的主體僅10%左右。2023年8月至2024年7月30日“退平台”企業中有11家發債主體，其中僅1家企業的募集資金不僅用於償還債務融資工具，還用於項目建設。293家公告市場化的城投企業中，也僅有31個主體的募集資金用途突破了“借新還舊”，用於償還銀行貸款和非標，且以償還銀行貸款爲主。償還債務融資工具如穿透後，多用於償還到期債券。

“退平台”聲明在過去主要是爲了與地方政府劃清界限、實現平台公司的市場化轉型，而化債以來更多是作爲突破融資限制的條件。實際上由於化債以來對於債券融資的嚴格管控，“退平台”主體很難突破相關政策。因此，“退平台”更多可以看做是區域層面自上而下的行爲，例如江蘇省大規模的“退平台”，以及重慶在近期密集的“退平台”，但在城投融資政策未放松的背景下，“退平台”的實質性影響還不明顯，需要政策層面更加明確的信號。因此，跟蹤“退平台”主體的融資情況，也可以作爲城投融資政策的觀察維度。

風險提示：政策變化超預期、數據統計口徑存在誤差、信用風險超預期。

報告正文

1、“退平台”和平台名單

“退平台”是關於政府融資平台的化債政策，一般指退出政府融資平台，主要是出於和政府融資職能劃清界限，目的是響應監管部門對政府融資平台的化債監管政策，同時也避免受到融資平台名單的發債限制，包括“退出政府融資平台”“不再承擔政府融資職能”“不再承擔爲政府舉債融資功能”等多種表述。

“退平台”源於城投平台名單制管理，城投平台名單可追溯至2010年，隨着監管思路的調整以及城投債務的演化，後續出現了多個城投名單。2008年我國實施4萬億經濟刺激計劃，中央出資1.2萬億，地方需配套2.8萬億，地方政府無法獨立舉債的條件下，通過城投平台大量融資，地方隱性債務激增。爲了加強地方政府債務管控、規範地方舉債行爲，根據《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號文），“名單制”管理逐漸產生。此後，由於監管思路的調整以及城投債務的演化，出現了更多的城投平台名單，主要包括（原）銀監會的政府融資平台名單、財政部地方政府性債務管理系統認定的融資平台公司名單、2013年審計署政府性債務審計的名單、2018年的隱債名單等。具體來說：

2010年，（原）銀監會最早建立城投名單，按季度更新，“名單制”管理逐漸形成。2010年6月，國發〔2010〕19號文要求地方政府對融資平台公司“分類管理、區別對待”，同時“財政部要會同有關部門加快建立融資平台公司債務管理信息系統”，根據21世紀經濟報道，2010年起原銀監會建立按季度更新的融資平台名錄，直至2018年停止。

2012年，財政部开發並推廣地方債務性債務管理系統，財政體系成爲重點城投債務管控的重要主體。根據財預〔2012〕378號文，財政部於2012年6月完成了地方政府性債務管理系統的开發工作，並在當年推廣運用。2013年12月，審計署發布《全國政府性債務審計結果》，公告指出此次全面審計包含了7170個融資平台公司。2014年9月，國發〔2014〕43號文《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》對地方政府的債務監管有了進一步的指導，提出“剝離融資平台公司政府融資職能”，並且“以2013年政府性債務審計結果爲基礎”“對地方政府性債務存量進行甄別”。由此，對融資平台和地方債務的管控重心落於財政。

2018年，开啓十年隱債化解計劃，“隱債名單”开始建立。2017年7月中共中央政治局會議明確提出“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”，2018年9月財政部开展地方全口徑債務清查統計填報工作，要求將截止8月底的債務余額數據通過“地方全口徑債務監測平台”填報。隨着對地方債務的摸底，“隱債名單”逐漸形成。由於對隱性債務的強調，此後（原）銀監會融資平台名單的使用逐步減少，重點使用財政部口徑的融資平台名單。

2023年7月，“一攬子化債方案”提出，城投平台融資受到嚴格限制。2023年7月，中共中央政治局會議提出“要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。根據21世紀經濟報道，新一輪化債中，城投融資受名單制管理，該名單內的城投公司只能借新還舊，不能新增融資，名單外的城投公司可以新增，但需要進一步審核等復雜程序。

歷史上存在多個城投平台名單，早期退名單明確對應（原）銀保監和財政部名單，而近年來“退平台”公告並無具體對應名單。從“名單制”管理开始，陸續有城投公司“退平台”以免受融資限制，此後城投名單持續更新迭代，多種“退平台”表述隨之產生。在早期，多家城投公司的“退平台”具體表述中直接說明退出（原）銀監會的平台名單，也有企業的表述中包含財政部的名單或審計署的名單，近兩年“退平台”表述則較少提及具體名單，多以“退出政府融資平台”、“不再承擔政府融資職能”等作爲說明。

2、“退平台”有何特徵？

2023年1月至2024年7月30日，“退平台”集中在2023年8月-2024年1月，2024年以來數量明顯減少，2024年6月數量相對較多。“退平台”意在切割地方政府與城投平台的債務與信用，在本輪化債之前就有不少“退平台”公告，而在2023年7月24日“一攬子化債方案”提出後，截止到2024年7月30日共有165家企業發出“退平台”公告，2023年8月-2024年1月“退平台”公告較爲集中。進入2024年，“退平台”進度明顯放緩，6月明顯增多，共21家城投宣布“退平台”。

區域分布上，江蘇省“退平台”超100家，重慶在5月、6月集中退平台。“退平台”企業分布在10個省、自治區、直轄市，其中分布在江蘇省的“退平台”企業數量最多，有102家，佔比超過61%，其次是重慶有23家，河南省20家，安徽省 10家，其他區域數量較少。需要注意的是，重慶首例“退平台”在今年5月23日公告，一個月內公告退出23家主體。實際上本輪化債，重慶化債一直較爲積極，集中退名單或爲嘗試打开融資渠道的舉措之一。

“退平台”多爲不發債主體，發債主體僅11家。化債以來的165家“退平台”企業中僅有11家爲發債主體，包括有評級的10家企業和1家無評級企業，其中AA+級3家，AA級4家，AA-2家。發債主體退平台時的存量債規模總共達到201.1億，集中在AA+和AA級主體。行政級別來看，“退平台”發債主體主要爲區縣級。

“退平台”表述主要有兩類。根據“退平台”企業官網和政府官網發布的公告，新一輪化債以來，“退平台”的表述大體上分爲兩類，一類的表述中明確提到退出政府融資平台，例如“退出政府融資平台，不再承擔政府融資職能”，其他企業的公告表述則未提出是否退出政府融資平台，例如“不再承擔政府融資職能”。

3、市場化經營主體

“退平台”宣告平台不再承擔政府融資職能，但並不意味着可以突破融資限制，因此本輪化債中衍生出市場化經營主體。市場化經營主體是地方融資平台響應新一輪化債政策的措施，指向市場化轉型的城投企業，從2023年10月才开始出現。雖同爲城投公司的化債措施，轉型爲市場化經營主體和“退平台”也有所區別。“退平台”聚焦於存量債務的化解，而市場化經營主體則強調新增，在募集說明書中聲明，旨在滿足新增債券融資的要求。

自2023年8月4日至2024年7月30日，市場化經營主體共有293家，月度時間分布如下圖，2023年12月-2024年4月較爲集中。

自2023年8月4日至2024年7月30日，從評級分布上， AA+爲主，有168家，佔比達57%，其次是AA級有66家，佔比23%，AAA級有59家，佔比20%。行政級別上，地市級和區縣級爲主，地市級主體佔比達59%，區縣級主體超過20%，行政級別屬於包括國家新區、各級开發區等園區的主體佔14%。

區域分布上，山東、浙江、江蘇數量最多。自2023年8月4日至2024年7月30日，有24個省、自治區、直轄市的主體宣布爲市場化經營主體，山東、浙江和江蘇三個城投大省數量最多，都在40-50家。

具體來看，山東省內的市場化經營主體主要分布在青島市，22家佔比近50%；浙江省內嘉興市的主體最多，14家，江蘇省內分布最均勻，蘇州、南京、泰州市的主體數量最多。

4、“退平台”後主體發債還受限制嗎？

“退平台”的目的在於響應政策號召，以及拓寬融資渠道，而實際上債券資金用途突破“借新還舊”的主體僅10%左右。在新一輪化債中，由城投名單管理的公司受到發債限制，城投企業便通過“退平台”或宣告成爲市場化主體的方式來突破限制，然而無論是“退平台”企業還是市場化經營主體，發債融資用途仍以“借新還舊”爲主。2023年8月到2024年7月30日“退平台”企業中有11家發債主體，其中僅1家企業的募集資金不僅用於償還即將到期的債務融資工具，還用於項目建設。同時段的293家公告市場化的城投企業中，也僅有31個主體的募集資金用途突破了“借新還舊”，用於償還銀行貸款和非標。

突破“借新還舊”的募集資金用途以償還銀行貸款爲主，且較多穿透後用於償還到期債券。自2023年8月至2024年7月30日，涉及償還到期債務融資工具以外有息債務用途的債券共有39個，其中36個涉及償還銀行貸款，6個涉及償還融資租賃，4個涉及償還信托，銀行貸款中有15筆穿透後用於償還債券，發債用途突破“借新還舊”尚在過渡期。