導讀

歷屆三中全會均承擔着定調發展模式、改革體制機制的重要任務。十四屆三中全會以市場化、外向化改革爲主，注重經濟發展效率，塑造外循環帶動內循環、“出口-地產”雙輪驅動的模式；十六屆三中全會以城鎮化、法制化改革爲主，注重協調規範發展，緩解社會矛盾，夯實發展動能；十八屆三中全會以市場化、現代化的多維度多層次的改革爲主，注重內循環和提高全要素生產率，拉开了高質量發展的序幕。

摘要

1. 歷屆三中全會的歷史意義：定調發展模式、改革體制機制。1978年十一屆三中全會提出“把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來”，掀起了改革开放的浪潮；1993年十四屆三中全會則爲十四大提出的“建設社會主義市場經濟體制”制定基本框架；2003年十六屆三中全會討論研究完善社會主義市場經濟體制；2013年十八屆三中全會會議提出全面深化改革。

2. 十四屆三中全會：構建社會主義市場經濟框架

(1) 改革措施：市場化、外向化，注重經濟發展效率。會議提出市場體制、金融體制、財稅體制、土地制度、對外經濟制度等多個方面的體制改革，均服務於市場機制建設和提升經濟發展效率，自此中國經濟开始了30年的騰飛。

(2) 改革影響：塑造外循環帶動內循環、“出口-地產”雙輪驅動的發展模式。一是通過引入市場競爭機制和鼓勵非公有制經濟發展，使民營經濟成爲推動經濟發展的重要主體；二是通過支持鼓勵建設出口企業、建立結售匯制度、建立推動商品房制度、以分稅制改革財稅體系等措施，中國經濟形成了以民營經濟爲主力軍，以出口爲導向、以結售匯和錨定美元的貨幣制度爲保障、以地產爲內需融資載體的發展模式。

3. 十六屆三中全會：完善社會主義市場經濟框架

(1) 改革措施：城鎮化、法制化，注重協調規範發展。會議一方面繼續深化十四屆三中全會提出的市場化、外向化改革,另一方面增加了對城鎮化、法制化和民生保障的要求。

(2) 改革影響：緩解社會矛盾，夯實發展動能。一是通過社會保障制度的完善、流動人口權益的保障措施等對十四屆三中全會形成的粗放型發展模式帶來的社會矛盾如失業等進行有效緩解；二是通過促進城鎮化、規範地方財政預算，鞏固了“出口-地產”雙輪驅動的發展模式。

4. 十八屆三中全會：全面深化改革

(1) 改革措施：市場化、現代化，多維度多層次的改革。會議在改革的深度與廣度上都有進一步提升，對於細節的闡述更加豐富詳細。重點着眼於市場與政府兩個方面：經濟體制的進一步市場化以及國家治理體系和治理能力的現代化。主要針對發展中不平衡、不協調、不可持續的問題“對症下藥”。

(2) 改革影響：注重內循環，拉开高質量發展序幕。經濟進入“新常態”，國內“劉易斯拐點”與全球貿易規模見頂使我國傳統經濟增長模式面臨挑战。一方面着重提高科技創新能力，從依靠低成本勞動力向依靠提高全要素生產率的經濟發展模式轉變；另一方面面對轉型過程中需求收縮所帶來的陣痛，政策也不斷在供給和需求兩端做文章，重心從外循環轉向內循環托底經濟，以時間換空間。

5. 風險提示：對政策文件與歷史經濟環境的理解存在偏差。

正文摘選

1.  三中全會：改革體制機制、定調發展模式

改革开放以來，歷次黨的三中全會均承擔了定調發展模式、改革體制機制的歷史任務。一般而言，一中全會討論黨的人事問題，選舉產生新一屆中央領導機構，二中全會討論國家機構的認識問題，三中全會則聚焦經濟問題，就經濟改革發展做出重大決策，這其中又以 1978 年十一屆三中全會、1993 年十四屆三中全會、2003 年十六屆三中全會和 2013 年十八屆三中全會對改革的討論尤爲重要。

歷屆三中全會基本規劃了中國社會主義市場經濟發展的道路。從歷屆三中全會來看，十一屆三中全會提出“把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來”，掀起了改革开放的浪潮；十四屆三中全會則爲十四大提出的“建設社會主義市場經濟體制”制定基本框架；十六屆三中全會討論研究完善社會主義市場經濟體制；十八屆三中全會會議提出全面深化改革。

2.  十四屆三中全會：構建社會主義市場經濟框架

2.1  改革的方向：市場化、外向化，注重經濟發展效率

1993 年召开的十四屆三中全會通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》（本節下稱“《決定》”），自此中國經濟开始了三十年的騰飛。

從文件內容來看，涉及多個方面的體制改革，均服務於市場機制建設和提升經濟發展效率，關鍵的改革措施如下：

1）一是市場體制改革。《決定》提出“推進價格改革，建立主要由市場形成價格的機制”；“轉換國有企業經營機制，建立現代企業制度”；“政府經濟管理部門要轉變職能，減少專業經濟部門，加強社會管理職能”等。重點在於構建市場經濟體制，推動非公有制經濟發展。

2）二是金融體制改革，《決定》提出“發展和完善以銀行融資爲主的金融市場”；“改革外匯管理體制”；“建立以市場爲基礎的有管理的浮動匯率制度和統一規範的外匯市場”；“逐步使人民幣成爲可兌換的貨幣”等。

3）三是財稅體制改革，《決定》提出“積極推進財稅體制改革”，要求由地方財政包幹制改爲“在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”。

4）四是土地制度改革，《決定》提出“國家壟斷城鎮土地一級市場。實行土地使用權有償有限期出讓制度，對商業性用地使用權的出讓，要改變協議批租方式，實行招標、拍賣”和“加快城鎮住房制度改革，控制住房用地價格，促進住房商品化和住房建設的發展”。

5）五是對外經濟制度改革，《決定》提出“繼續推進經濟特區、沿海开放城市、沿海开放地帶，以及沿邊、沿江和內陸中心城市的對外开放，充分發揮开放地區的輻射和帶動作用。進一步改革對外經濟貿易體制，建立適應國際經濟通行規則的運行機制，包括進出口管理、對外運營機制和外商投資管理辦法”和“引導外資重點投向基礎設施、基礎產業、高新技術產業和老企業的技術改造，鼓勵興辦出口型企業”。

2.2  改革的影響：塑造外循環帶動內循環的發展模式

回顧來看，1993 年召开的十四屆三中全會的歷史意義在於初步建立了社會主義市場經濟框架，塑造了激發非公有制經濟活力、“出口-地產”雙輪驅動的經濟發展模式。具體而言，十四屆三中全會前後落地的一系列體制改革政策，引發了中國經濟環境的巨大變革：

1）一是促進了非公有制經濟的快速發展，民營經濟成爲推動經濟發展的重要主體。20 世紀 90 年代一方面大力推行國企改革，另一方面非公有制經濟如民營企業和外資企業快速發展甚至呈現一定的投資過熱。

2）二是推動出口與地產成爲主要經濟動能。一方面，明確支持鼓勵建設出口企業，促進人民幣成爲可兌換的貨幣等政策的作用下，在走出亞洲金融危機和加入 WTO 的催化下，出口額迅速提升；另一方面，構建起推動房地產業發展的各類制度：土地制度上提出“促進住房商品化和住房建設的發展”；金融體制上提出“建立以銀行融資爲主的金融市場”；在財稅體制上以分稅制的形式上收財權、下放事權，中央得以集中更多財力實施重大發展战略，而地方政府則圍繞發展 GDP 展开競爭。

在此背景下，中國經濟形成了以民營經濟爲主力軍，以出口爲導向、以結售匯和錨定美元的貨幣制度爲保障、以地產爲內需融資載體的發展模式。1994 年正式實行的結售匯制度下以出口創造的外匯佔款發行基礎貨幣；1998 年住房商品化改革，正式拉开房地產經濟的大幕；2001 年我國外貿出口行業逐步走出亞洲金融危機的影響，同時加入 WTO，由外貿產生的外匯佔款及基礎貨幣又進入到當時高槓杆、高收益、低風險的地產行業。因此可以看到 1999-2014 年的出口、M1 和地產投資增速的同頻共振。這一模式的重要特徵是外循環帶動內循環。

3.  十六屆三中全會：完善社會主義市場經濟體制

3.1  改革的方向：城鎮化、法制化，注重協調規範發展

2003 年召开的十六屆三中指出“生產力發展仍面臨諸多體制性障礙”，要求完善社會主義市場經濟體制，通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》（本節下稱“《決定》”）。

《決定》提出的主要任務是：①完善公有制爲主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度；②建立有利於逐步改變城鄉二元經濟結構的體制；③形成促進區域經濟協調發展的機制；④建設統一开放競爭有序的現代市場體系；⑤完善宏觀調控體系、行政管理體制和經濟法律制度；⑥健全就業、收入分配和社會保障制度；⑦建立促進經濟社會可持續發展的機制。整體而言，一方面繼續深化十四屆三中全會提出的市場化、外向化改革,另一方面增加了對城鎮化、法制化和民生保障的要求，新增部分具體來看：

1）一是以城鄉與戶籍制度改革促進城鄉二元結構轉變，推動城鎮化發展。《決定》將“建立有利於逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”作爲主要任務的第二位，說明推動城鎮化是十六屆三中全會开啓的新一輪改革的重要方向。具體措施上，《決定》提出了“深化戶籍制度改革，完善流動人口管理，引導農村富余勞動力平穩有序轉移”的目標，具體措施有“取消對農民進城就業的限制性規定”、“在城市有穩定職業和住所的農業人口，可按當地規定在就業地或居住地登記戶籍”等。

2）二是通過深化行政管理體制改革和完善經濟法律制度，以推進依法行政和依法治國。行政管理體制方面，要求嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，大力精簡機構和人員，合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權；經濟法律制度建設方面，《決定》提出完善企業產權、勞動者就業和社會保障等各方面的法律制度。財政管理體制方面也提出“清理和規範行政事業性收費，凡能納入預算的都要納入預算管理”。

3）三是通過就業、分配和社會保障制度的改革，以調和粗放型發展模式下積累的社會矛盾。《決定》提出“注重發展勞動密集型產業、注重扶持中小企業、注重發展非公有制經濟”以應對就業問題；提出“加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系”、“擴大社保和醫保覆蓋面，發展商業保險”以應對社會保障問題，會議通過的憲法修正案（草案）在憲法第十四條也增加了“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”；要求“完善流動人口管理”，並同年發布了《關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》、《工傷保險條例》和《關於進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》,提出要取消對農民工進城的不合理限制、解決農民工的工資拖欠克扣和子女入學問題、並建立健全農民工的工傷保險和醫療保險制度，以保障農民工權益。

3.2  改革的影響：緩解社會矛盾，夯實發展動能

十六屆三中全會的改革措施有效緩解了經濟轉型和快速城鎮化帶來的社會矛盾。在十四屆三中全會开始建立社會主義市場經濟體制後，經濟發展較爲迅速，但粗放型的發展帶來的社會矛盾也逐漸顯現，其中最集中的表現在城鎮的就業、待遇與社會保障問題上：由於勞動年齡人口數量的快速增長（人口因素），農村勞動力向城市轉移速度的加快（結構性因素）以及國企職工下崗（轉型因素），城鎮失業現象日益嚴重，社會保障體系亟待完善，流動人口權益也未能得到有效保障。而十六屆三中全會均作出了相應的安排，城鎮登記失業率也在 2003 年後見頂回落。

同時，十六屆三中全會也通過促進城鎮化、改革財政制度，進一步鞏固了外循環帶動內循環的發展模式：

1）一方面，通過城鄉與戶籍制度改革推進城鎮化，促進了商品房的銷售、壓降了出口企業和建築企業的用工成本。十六屆三中全會提出“建立有利於逐步改變城鄉二元經濟結構的體制”。對於中國城鄉二元結構的主流觀點是，21 世紀初中國城鎮化率較低，中國農村有大量的剩余勞動力，當城市工業部門的薪酬略高於農村農業部門和進城的遷移成本之和時，工業部門就存在無限的勞動力供給，因而也可以壓低工業部門薪酬。十六屆三中全會提出深化戶籍改革促進城鎮化，並提高農民工的權益保障（“完善流動人口管理”），本質上是通過降低農民工進城和落戶的成本以促進農業人口向工業的轉移，農村人口進城務工、落戶买房，在加工貿易上發揮出人口紅利的優勢，也在供需兩側促進了房地產市場的發展，一定程度上鞏固了外循環帶動內循環的發展模式。

2）另一方面，規範了財政預算管理體制，大幅減少了亂收費現象，與此同時也強化了地方政府對土地財政的依賴。1994 年分稅制改革落地後地方財權上收，部分地區出現亂收費、亂罰款、亂攤派的現象，1997 年中共中央、國務院發布《關於治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》开始治理相關問題，2003 年十六屆三中全會則進一步提出“推進財政管理體制改革”，要求“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任。深化部門預算，清理和規範行政事業性收費，凡能納入預算的都要納入預算管理”，進一步清晰了地方支出責任的同時對地方非稅收入有所規範，一定程度上也加強了地方政府對土地財政的依賴。

4.  十八屆三中全會：全面深化改革

4.1  改革的方向：市場化、現代化，多維度多層次的改革

2013 年召开的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》（本節內下稱《決定》）。

十八屆三中全會是多維度多層次的改革，較以往的三中全會最大的特點是改革的深度與廣度進一步提升，對於細節的闡述更加豐富詳細。一是文件提及的改革方向更加廣泛：除了往屆提到的市場經濟體制、財稅與金融體制、城鄉與戶籍制度、對外經濟體制等方向外，十八屆三中全會還涉及生態文明、社會事業、國防與軍隊、黨的建設等多方面的改革措施。二是具體措施的闡述也更加細致：從會議通過的關鍵文件來看，十八屆三中全會分 16 章闡述60 條要點共 2.1 萬字，十六屆三中全會 12 章 42 條要點共 1.1 萬字，十四屆三中全會 10 章 50 條要點共 1.6 萬字。

十八屆三中全會重點着眼於市場與政府兩個方面，《決定》提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點”，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，改革的重點方向可以總結爲兩點：

一是經濟體制的進一步市場化。《決定》提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，較十四屆、十六屆三中全會的“基礎性作用”，市場的地位明顯更高。具體地，提出“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當幹預”，“市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批”等。

二是國家治理體系和治理能力的現代化。《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。相應地提出“加快轉變政府職能”、“加強社會主義民主政治制度建設”、“推進法治中國建設”、“強化權力運行制約與監督體系”等改革安排。

具體措施上，主要針對發展中不平衡、不協調、不可持續的問題進行“對症下藥”。2014 年習近平總書記在《求是》發表重要文章《關於<中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定>的說明》（下稱《<決定>的說明》）中提出十八屆三中全會對經濟發展中的問題的總體認識是“發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出”，具體點出四個方面，在《決定》中均有對應改革措施：

一是經濟發展方面，《<決定>的說明》指出“科技創新能力不強，產業結構不合理，發展方式依然粗放”。《決定》對應提出“深化科技體制改革”，具體要“建立產學研協同創新機制，強化企業在技術創新中的主體地位”、“改善科技型中小企業融資條件，完善風險投資機制，創新商業模式，促進科技成果資本化、產業化”、“完善政府對基礎性、战略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制”等。

二是區域協調發展和共同富裕方面，《<決定>的說明》指出“城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大”。《決定》對應城鄉不平衡提出“鼓勵社會資本投向農村建設，統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化”；針對居民收入分配差距提出“完善以稅收、社會保障、轉移支付爲主要手段的再分配調節機制，加大稅收調節力度”、“調節過高收入，清理規範隱性收入，取締非法收入，增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，努力縮小城鄉、區域、行業收入分配差距，逐步形成橄欖型分配格局”等。

三是民生與生態環境方面，《<決定>的說明》指出“社會矛盾明顯增多，教育、就業、社會保障、醫療、住房、生態環境、食品藥品安全、安全生產、社會治安、執法司法等關系群衆切身利益的問題較多，部分群衆生活困難”。《決定》針對民生問題在“建立更加公平可持續的社會保障制度”、“深化教育領域綜合改革”、“健全促進就業創業體制機制”、“深化醫藥衛生體制改革”等條目闡述；針對生態環境問題則單列章節在“加快生態文明制度建設”中詳細闡述，並提出“自然資源資產產權制度”、“推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度”和“完善污染物排放許可制”等具體的制度創新。

四是政治生態方面，《<決定>的說明》指出“形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題突出，一些領域消極腐敗現象易發多發，反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻”。《決定》則在“強化權力運行制約和監督體系”一章單獨陳述，提出“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構”、“加強和改進對主要領導幹部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督”等具體措施。

4.2  改革的影響：注重內循環，拉开高質量發展序幕

十八屆三中全會最重要的經濟背景是“新常態”。習近平總書記在《<決定>的說明》中提到“面對新形勢新任務，我們必須通過全面深化改革，着力解決我國發展面臨的一系列突出矛盾和問題”。2014 年中央首次提出我國經濟發展進入“新常態”，其含義爲：面對經濟增速的回落，要通過依賴廉價資源投入的粗放型高速增長模式轉變爲依靠創新驅動的高質量發展模式。

經濟“新常態”的到來反映了過去依靠“出口-地產”雙輪驅動的經濟增長模式難以爲繼。2010 年起我國全社會總撫養比开始上升，意味着城市經濟部門低成本吸納農村剩余勞動力的階段已經過去，即進入到“劉易斯第一拐點”，盡管學術界對中國何時以及是否進入“劉易斯拐點”莫衷一是，但總撫養比從底部擡升無疑是一件具有標志性意義的事件。“劉易斯拐點”的到來意味着兩點：一是外貿部門勞動力低成本優勢开始消退，二是快速城鎮化帶來城市內的房地產需求也开始降速，這都對過去“出口-地產”雙輪驅動的經濟增長模式造成挑战。此外，全球貿易規模見頂，進出口總額佔 GDP的比重在 2008 年達到峰值，貿易保護主義逐漸擡頭，我國傳統經濟增長模式面臨的外部挑战也愈發嚴峻。

面對“新常態”的大背景，十八屆三中全會拉开全面深化改革的大幕，一方面着重提高科技創新能力，從依靠低成本勞動力向依靠提高全要素生產率的經濟發展模式轉變；另一方面面對轉型過程中需求收縮所帶來的陣痛，政策也不斷在供給和需求兩端做文章，重心從外循環轉向內循環托底經濟，以時間換空間：

1）首先，十八屆三中全會是調整產業結構、轉換發展模式、促進高質量發展的重要起點。十八屆三中全會重點闡述了“深化科技體制改革”的意義與具體措施，直指“科技創新能力不強，產業結構不合理，發展方式依然粗放”的問題，意在調整產業結構、轉換發展模式、促進高質量發展。自十八屆三中全會後，中央在理論層面上陸續提出並發展了相關概念。十三五期間，專利數量加快提升，“工程師紅利”逐漸顯現；移動支付、共享經濟等數字經濟領域創新不斷湧現；新能源電力設備和新能源汽車也得到了補貼支持，產業結構不斷進行優化，孕育出當前蓬勃發展的新質生產力。

2）其次，面對出口增速趨勢性回落帶來傳統“出口-地產”雙輪驅動的走弱，通過貨幣工具創新、建築鏈上遊去產能、棚改貨幣化等方式穩住地產鏈條，以托舉經濟。在十八屆三中全會“鼓勵金融創新”和“國家治理體系和治理能力的現代化”的要求下 2014 年央行推出 MLF 用以提供中期基礎貨幣，而面對居民加槓杆行爲放緩導致房市不振則推出棚改貨幣化（PSL 也是一種增發基礎貨幣的方式），配合 2015 年 11 月提出的供給側改革去化建築鏈條上遊（鋼鐵、煤炭等）過剩產能，對地產鏈條形成托舉。

注：本文來自國泰君安發布的《二十屆三中全會前瞻系列》，報告分析師：黃汝南、劉姜楓、汪浩、韓朝輝、郭新宇、張劍宇

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標題：國君宏觀：歷屆三中全會改革回顧

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